Por: Andrés Felipe Cortés Aguilar, politólogo y coordinador General del Observatorio de Partidos Políticos, Universidad Nacional de Colombia
El próximo año se escogen las 279 personas que conformarán un escenario en donde se toman decisiones que nos afectan a todos los colombianos: el Congreso de la República. Desde el Observatorio de Partidos Políticos y Elecciones de la Universidad Nacional (OBPAR) le explicamos todo lo que necesita saber para entender el Congreso y las Elecciones Legislativas de 2022.
Si bien el Presidente de la República es el Jefe de Estado, el Jefe de Gobierno y la Suprema Autoridad Administrativa de Colombia, la mayoría de sus decisiones importantes y muchas otras que afectan a las vidas de millones de colombianos deben pasar por un órgano colegiado: el Congreso de la República. Precisamente, las democracias se sostienen si existe un sistema de pesos y contrapesos entre las ramas del poder público: ejecutivo, legislativo y judicial. Sin embargo, el conocimiento que tenemos sobre la rama legislativa y el seguimiento que hacemos a sus elecciones son mínimos comparados con sus contrapartes en el ejecutivo. Por esta razón, le explicaremos todo lo que un ciudadano promedio necesita saber para entender el Congreso y las Elecciones Legislativas de 2022.
¿Qué es y para qué sirve el Congreso?
El Congreso de la República es un órgano bicameral en el cual todos los ciudadanos delegamos nuestro poder legislativo. Es bicameral porque se compone de dos cámaras o corporaciones: el Senado de la República y la Cámara de Representantes y su poder legislativo consiste en la capacidad de promulgar las normas que rigen nuestra vida en sociedad.
La diferencia entre Senado y Cámara es la circunscripción. Entiéndase por esta la unidad territorial o simbólica que elige a los integrantes de cada corporación, en Colombia tenemos tres tipos: nacional, territorial y especial. El Senado es de circunscripción nacional y, en esa medida, todos los colombianos votamos por los mismos Senadores. Por su parte, la Cámara es de circunscripción territorial, de manera que, cada departamento vota por sus propios Representantes a la Cámara. Además de esto, tenemos circunscripciones especiales que tienen el objetivo de garantizar la representación de determinados grupos étnicos, sociales o políticos.
En el día a día, el poder legislativo del Congreso se concreta en tres funciones: la producción legislativa, el control político y la elección de altos dignatarios del Estado. En su primera función, los congresistas pueden crear, modificar o derogar leyes o actos legislativos (normas de la Constitución). Un ejemplo de esto podrían ser las reformas tributarias o el Plan Nacional de Desarrollo que, si bien son de autoría de la rama ejecutiva, deben ser tramitados por la rama legislativa. En su segunda función, los congresistas ejercer control político sobre las otras ramas del poder público. Un claro ejemplo son las mociones de censura a ministros del gabinete presidencial. Y, en su tercera función, los congresistas eligen, investigan y juzgan a altos dignatarios del Estado. Puntalmente, eligen al Defensor del Pueblo, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República y a los magistrados de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura y juzgan al Presidente de la República, Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación.
¿Cómo está conformado el Congreso?
El Congreso está conformado por 279 personas y existen, al menos, tres maneras de agruparlas: según quién las elige, según cómo se dividen el trabajo legislativo y según la organización política a la que pertenecen.
Según quién los elige, los congresistas se dividen en Senado y Cámara, en la medida en que, cada una de estas corporaciones tiene su propia circunscripción. De igual manera, estas circunscripciones se subdividen en otras circunscripciones como se muestra en la siguiente tabla. Cabe aclarar que, las curules otorgadas a las FARC-EP y a la Oposición son circunscripciones relativamente nuevas porque fueron implementadas a partir de las últimas elecciones legislativas (2018) y tienen como propósito: garantizar el tránsito a la vida política de las FARC-EP y garantizar los derechos de la oposición política, respectivamente.
| Circunscripción/ Corporación | Senadores de la República | Representantes a la Cámara | Total |
| Ordinaria | 100 | 161 | 261 |
| Especial Étnica (Indígena) | 2 | 1 | 3 |
| Especial Étnica (Afrodescendiente) | – | 2 | 2 |
| Colombianos en el Exterior | – | 1 | 1 |
| Curules otorgadas a las FARC-EP | 5 | 5 | 10 |
| Curules otorgadas a la Oposición | 1 | 1 | 2 |
| Total General | 108 | 171 | 279 |
Según cómo se dividen el trabajo, los congresistas se agrupan por comisiones. Las comisiones son los primeros escenarios de debate, también llamados plenarias, donde se inicia o se acompaña el trámite de las leyes según su temática y se conforman por congresistas que son afines a la temática de la comisión en cuestión de acuerdo con su área de formación, de experiencia o interés. Existen cuatro tipos de comisiones en Colombia: las constitucionales, las legales, las especiales y las accidentales. Cada una de ellas se explica detalladamente en el siguiente cuadro.
| Tipo | Comisión | Senadores de la República | Representantes a la Cámara |
| Comisiones Constitucionales
Son permanentes y se encargan de tramitar en primer debate proyectos de ley y acto legislativo | Primera: Reforma Constitucional, Derechos Fundamentales, Justicia y Organización Territorial | 19 | 35 |
| Segunda: Política Internacional, Defensa Nacional y Fuerza Pública | 13 | 19 | |
| Tercera: Hacienda y Crédito Público, Impuestos, Banca Central, Mercado de Valores y Planeación Nacional | 15 | 29 | |
| Cuarta: Leyes orgánicas de presupuesto y sistema de control fiscal financiero | 15 | 27 | |
| Quinta: Régimen Agropecuario, ecología, ambiente, minas y energía | 13 | 19 | |
| Sexta: Educación, comunicaciones, turismo, cultura, servicios públicos, obras públicas y transporte | 13 | 18 | |
| Séptima: Salud, seguridad social, deportes, asuntos de familia, vivienda y trabajo | 14 | 19 | |
| Comisiones Legales | Son creadas por ley y se encargan de tramitar en primer debate proyectos de ley, e.g.: Comisión Legal de derechos humanos y audiencias o Comisión Legal para la Equidad de la Mujer | Según la ley que las creó | Según la ley que las creó |
| Comisiones Especiales | Son creadas por ley y se encargan de acompañar procesos decisorios en organismos específicos, e.g.: Comisión de Vigilancia del Organismo Electoral y Comisión de Crédito Público | Según la ley que las creó | Según la ley que las creó |
| Comisiones Accidentales | Surgen en circunstancias específicas y tienen el propósito de mejorar la actividad legislativa, e.g.: Comisiones Accidentales de Conciliación | Según las circunstancias específicas | Según las circunstancias específicas |
Finalmente, según las organizaciones políticas a las que pertenecen, los congresistas se relacionan con su partido político, movimiento o grupo significativo de ciudadanos. Vale la pena mencionar que, estos tres tipos de organizaciones políticas se pueden unir para lograr mejores resultados electorales bajo la figura de alianzas, coaliciones y fusiones. A propósito, en la siguiente ilustración se mostrará el mapa político que resultó de las Elecciones Legislativas de 2018.
| Organización Política | Senadores de la República | Representantes a la Cámara |
| Centro Democrático | 19 | 32 |
| Cambio Radical | 16 | 30 |
| Partido Conservador | 14 | 21 |
| Partido Liberal | 14 | 35 |
| Partido de la U | 14 | 25 |
| Alianza Verde | 9 | 9 |
| Polo Democrático | 5 | 2 |
| Lista de la Decencia (ASI, UP, MAIS) | 3 | 2 |
| MIRA | 3 | 1 |
| G.S.C. Colombia Justa Libres | 3 | 1 |
| Opción Ciudadana | 0 | 2 |
| Coalición Alternativa Santandereana AS (Alianza Verde, Polo, ASI) | 0 | 1 |
| MAIS | 0 | 1 |
| Circunscripciones Especiales | 2 | 2 |
| Colombianos en el Exterior | 0 | 1 |
| Curules otorgadas a las FARC-EP | 5 | 5 |
| Curules otorgadas a la Oposición | 1 | 1 |
| Total General | 108 | 171 |
Lo que los estudios y las encuestas más recientes indican es que este mapa político cambiará ostensiblemente para las Elecciones de 2022. Aquí algunas razones: primero, con la retirada de la política de figuras tan importantes como Álvaro Uribe o Antanas Mockus, será difícil para algunas colectividades mantener su número de congresistas. Segundo, la pandemia COVID-19 y el auge de los movimientos sociales favorecerán a las organizaciones políticas de oposición (que hoy son minoría), en la medida en que, no tuvieron el desgaste de ser gobierno en tiempos de crisis. Y, tercero, ante las dos circunstancias anteriores se formarán nuevas uniones como la Coalición de la Esperanza.
¿Cómo se elige a los Congresistas?
En las Elecciones Legislativas de 2018 tuvimos una cifra cercana a los 3 mil candidatos, los cuales obtuvieron 17.8 millones de votos. Así que, entender cómo se eligen a los Congresistas implica comprender ¿de qué manera esos 3 mil candidatos se filtraron hasta obtener los 279 congresistas electos utilizando los 17.8 millones de votos? y ¿quién es capaz de hacer este complicado proceso? Estos cuestionamientos no son sencillos, así que vamos por partes. En las democracias representativas como la nuestra, a la manera cómo transformamos los votos en puestos en el Congreso (escaños) se le llama sistema electoral y quien se encarga de llevar a cabo ese proceso se le llama autoridad electoral. En Colombia, tenemos un sistema electoral que cuenta con cuatro filtros (que se explicaran a continuación) y nuestra autoridad electoral es el Organismo Electoral que se compone de la Consejo Nacional Electoral (CNE) y la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC).
Primer Filtro: Requisitos e Inhabilidades. Lo primero que hace el Organismo Electoral es revisar si los aspirantes al Congreso cumplen los requisitos mínimos para postularse dependiendo de la circunscripción a la que se quieran postular. Generalmente, estos requisitos están vinculados con la edad y la base política o social con la que cuenta el candidato. Además, también se debe comprobar si el candidato tiene alguna inhabilidad para ejercer el cargo como lo pueden ser haber sido condenado a pena privativa de la libertad, haber ejercido cargos públicos en el año anterior a la elección o haber celebrado contratos con entidades públicas en los seis meses anteriores al año de elección.
Llegado el día de la votación, los ciudadanos habilitados para votar e inscritos en el Organismo Electoral, también llamados censo electoral, pueden ejercer su derecho al sufragio votando por organizaciones políticas en general o por candidatos en particular. El porcentaje del censo electoral que vota en Colombia oscila entre 45% y 49% según la elección, pero no todos estos votos cuentan para la repartición de escaños, solo cuentan los votos válidos. Estos no son más que el total de votos menos los tarjetones mal diligenciados (votos nulos) y los tarjetones no marcados.
Segundo Filtro: Umbral Electoral o Barrera Legal. El proceso de asignación de escaños empieza con la definición de un umbral electoral o barrera legal. Este umbral es un porcentaje mínimo de votos que deben tener las organizaciones políticas (no los candidatos) para acceder a la repartición de curules y es diferente para cada corporación. Esta barrera garantiza que no exista un número muy grande de organizaciones políticas, lo cual puede complicar los acuerdos y negociaciones propios de la actividad legislativa. Adicionalmente, en Colombia ligamos ese porcentaje a la obtención de personería jurídica de las organizaciones políticas que les confiere una serie de beneficios como la financiación estatal, de manera que, si no se pasa el umbral no se accede a dichos beneficios.
Tercer Filtro: Regla de Asignación o Fórmula Electoral. Los escaños se asignan siguiendo un procedimiento matemático que consiste en definir una cifra repartidora o cuociente electoral, que en resumidas cuentas son el equivalente en votos a un escaño, y posteriormente distribuir el número de escaños según el número de veces en que se encuentre esa cifra repartidora o cuociente electoral en la votación de cada organización política. Hasta este punto, sabemos cuántos escaños tendrá cada organización, pero no sabemos quiénes los ocuparán, esto depende del tipo de lista que escogió la organización antes de las elecciones.
Existen dos tipos de listas: cerradas o abiertas. En las listas cerradas, las organizaciones políticas someten a votación un ordenamiento inmodificable de candidatos y en las listas abiertas, la ciudadanía puede modificar este ordenamiento. Veamos un ejemplo:
Supongamos que la cifra repartidora o cuociente electoral es 3 mil, de manera que, a los partidos 1 y 2 les corresponden 2 escaños porque el total de votos que obtuvieron cada uno es 6 mil.
| Partido 1
Lista Abierta | Votos | Partido 2
Lista Cerrada | Votos | |
| Candidato A | 1000 | Candidato A | 6000
| |
| Candidato B | 2000 | Candidato B | ||
| Candidato C | 3000 | Candidato C |
En el partido 1, los candidatos con mayor votación (C y B) ocuparán los dos escaños porque la lista se modificó según el nivel de votación que obtuvo cada uno y en el partido 2, los candidatos que ocuparán los escaños serán A y B porque así lo definió la organización política antes de las elecciones.
Cuarto Filtro: Preconteo y Escrutinio. Finalizando el día de elecciones se asignan los escaños a las organizaciones que pasaron el umbral y a los candidatos con mayor votación (en el caso de listas abiertas) y los candidatos primeros en las listas (en el caso de listas cerradas) utilizando la información recolectada por los jurados de votación (ciudadanos seleccionados por sorteo para colaborar con el proceso electoral). Sin embargo, el conteo de votos que hacen estos jurados, también llamado preconteo, no es definitivo, sino que, puede ser modificado en un conteo posterior llamado escrutinio. Este es realizado por comisiones del Organismo Electoral y determina, en últimas, quiénes conformarán el Congreso. Vale la pena aclarar que, las diferencias en la asignación de escaños entre estos dos procesos suelen ser mínima, entre 3 y 5 escaños de los 279 totales.
¿Cuál es mi rol en el Congreso?
Después de explicar el complejo proceso de transformación de votos en escaños, sería terrible concluir que el ejercicio de la ciudadanía se reduce al ejercicio de votar. Evidentemente, queremos que el 50% del censo electoral que no vota, lo haga, de manera que, esas personas decidan a quiénes le quieren delegar su poder. No obstante, antes, durante y después del día de las elecciones los ciudadanos pueden y deben participar activamente en la política más allá del sufragio. Aquí algunas recomendaciones:
- Vigile la manera como las organizaciones políticas conforman sus listas, es decir, cómo seleccionan a los candidatos al Congreso. Debemos procurar que estos procesos sean transparentes, inclusivos y democráticos.
- Denuncie las prácticas que afectan la competencia electoral como la compra de votos, la violencia política, el financiamiento por encima de los topes establecidos o de procedencia ilegal.
- Acompañe el proceso electoral: consulte si es jurado de votación o siga los cuatro filtros de nuestro sistema electoral. Para ello, puede inscribirse voluntariamente como observador o veedor electoral en la organización política de su preferencia o en organizaciones de la sociedad civil como la Misión de Observación Electoral MOE.
Ahora que sabe que usted delega la capacidad de definir las normas que nos rigen a todos los colombianos en 279 personas, sabe cómo se organizan, sabe cómo se eligen y qué puede hacer para que dicha elección sea democrática, usted entiende la importancia del Congreso y las Elecciones Legislativas de 2022. Sin embargo, entenderlo no es suficiente, la calidad de nuestra democracia necesita de su participación y la de todos los colombianos. No caiga en la trampa de pensar que su voto es insignificante, cada voto cuenta, por esta razón, infórmese y vote a consciencia por el candidato de su preferencia.
Fuentes:
- Cortés, A., Morales, I., Mariño, C., Arias, S., Torres, L., & Muñoz, K. (2020). Observatorio de Partidos Políticos en Colombia 2019
- MOE (2018) Sistema Político: Elecciones Generales, Congreso & Presidencia.
- Unidad Coordinadora de Asistencia Técnica Legislativa (2018) Guía Básica de la Estructura y Funciones del Congreso de la República de Colombia y el Proceso Legislativo, Congreso de la República – Cámara de Representantes
